Zoom sur la communication des pièces du PLU au cours de son élaboration
1/ Généralités sur la communication des pièces constituant le PLU
Références :
Article 2 de la loi du 17 juillet 1978
Réponse ministérielle du 13 avril 2010, JOAN, page 4296, Q.n°69896, sur les modalités de communication des documents relatifs à l'élaboration ou à la modification d'un document d'urbanisme
Avis de la C.A.D.A. du 28 septembre 2006, n°20064222.
Article 2 de la loi du 17 juillet 1978 :
"Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Il ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique".
Afin d'assurer la transparence de l'action administrative et l'information des citoyens, la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 reconnaît à toute personne un droit très large d'obtenir communication des documents détenus par une administration, quels que soient leur forme ou leur support.
Ce droit s'exerce à l'égard de toutes les administrations publiques, ainsi qu'à l'égard des organismes privés chargés d'une mission de service public.
Les documents relatifs à l'élaboration d'un PLU sont considérés comme étant des documents administratifs soumis aux dispositions de la loi susmentionnée, mais les modalités du droit d'accès à ces documents varient au cours du temps.
=> Les documents directement liés à la préparation du projet (procès-verbaux du groupe de travail, avant projet de PLU dans ses différentes composantes : rapport de présentation, PADD, OA, règlement, documents graphiques, annexes, PAC de l’Etat) ne sont pas communicables avant l'adoption du projet de plan (arrêt de projet) par le conseil municipal ;
=> Après l'adoption du projet et avant l'ouverture de l'enquête publique, la totalité des documents du dossier deviennent communicables, en vertu de l’article L.123-11 du code de l’environnement issu du Grenelle 2 ; jusqu’à l’entrée en vigueur de cette disposition (6 mois après publication du décret) les avis recueillis dans le cadre de l'application de l'article L. 123-9 et la proposition de la commission départementale de conciliation sont considérés comme présentant un caractère préparatoire (avis n°20072321 du 21 17juin 2007) ;
=> Durant l'enquête publique, seuls les éléments du dossier soumis à l'enquête sont communicables.
=> Enfin, après la clôture de l'enquête et avant l'approbation du plan par le conseil municipal, la loi du 17 juillet 1978 s'applique pleinement pour l'ensemble des documents.
=> Si en principe, la communication des documents administratifs en matière environnementale obéit au régime général tel que fixé par la loi du 17 juillet 1978 (article L. 124-1 du Code de l'environnement), le Conseil d'Etat a jugé ces limites non-conformes avec le droit européen qui ne prévoit pas une telle restriction (C.E., 7 août 2007, Association des habitants du littoral du Morbihan, req. n° 266.668, BJDU 2007, p. 272, concl. Landais) : en conséquence, en matière environnementale, tout document achevé, même s'inscrivant dans le cadre d'une procédure en cours, est communicable de plein droit.
2– Les modalités de communication des documents
Références :
Article 4 de la loi du 17 juillet 1978
Article 4 de la loi du 17 juillet 1978 :
"L’accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction.
=> C'est en principe au demandeur que revient le choix du mode de communication (article 34 du décret du 30 décembre 2005).Cela suppose qu'il ait pu identifier convenablement le document qu'il souhaite, qu'il ait formulé clairement et précisément sa demande, et qu'il ait indiqué dans quelles conditions il souhaite que s'effectue la communication. Toutefois, le choix revient à l’administration si le demandeur n'a pas précisé le mode souhaité.
=> Des frais de reproduction pourront lui être facturés (dans le cas de la reproduction papier ou numérique du document uniquement) sans que ceux-ci puissent excéder le coût réel supporté par l'administration. Un arrêté du Premier Ministre du 1er octobre 2001 prévoit que le montant des frais de copie d'un document administratif pourra être fixé au maximum à:
- 0,18 € par page de format A 4 en impression noir et blanc ;
- 1,83 € pour une disquette ;
- et 2,75 € pour un cédérom.
=> Le demandeur doit être avisé du montant total des frais à acquitter ;
=> La commune ne peut pas exiger une demande écrite pour la consultation des documents : Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit cette obligation et l'administration n'a donc pas à contraindre le demandeur à cette formalité. De même, le demandeur n'a pas à faire état d'une qualité particulière ni à préciser les motifs de sa demande ou à justifier d'un quelconque intérêt pour agir. En cas de doute, la commune peut consulter la liste des associations agréées auprès de la préfecture ;
=> La commune peut aménager l'accès aux documents administratifs :
La liberté de choix du demandeur s'exerce dans la limite des possibilités techniques de l'administration.
Ainsi le demandeur ne peut pas exiger la délivrance d'une copie sur un support ou dans un format différent de celui utilisé par l'administration, ou incompatible avec celui-ci.
=> En cas de demande de simple consultation, l’administration peut définir des horaires d'accès ou organiser des rendez-vous entre ses services et les demandeurs. Lorsque la demande porte sur un nombre de documents particulièrement important : l’administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance de photocopies des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion. Ce peut évidemment être le cas des volumineux dossiers d'urbanisme concernant notamment le PLU. De même, l’administration a la possibilité d'étaler dans le temps la communication afin qu'elle reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services, notamment dans le cas des petites communes. Cette communication doit cependant respecter le délai d'un mois au-delà duquel le silence gardé par l'administration vaut refus tacite de communication.
3/ La particularité des associations agréées (associations locales d'usagers ou pour la protection de l'environnement)
Références :
Article L.121-5 du Code de l'Urbanisme
Fiches thématiques de la C.A.D.A
Avis de la C.A.D.A. du 16 février 2006, n° 20060777
Article L.121-5 du Code de l’urbanisme :
"Les associations locales d'usagers agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, ainsi que les associations agréées mentionnées à l'article L. 141-1 du code de l'environnement sont consultées, à leur demande, pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux d'urbanisme.
Elles ont accès au projet de schéma ou de plan dans les conditions prévues à l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal."
=> Les associations agréées doivent obligatoirement être consultées par la commune sur le projet P.L.U. si elles en font la demande. La commune doit ainsi favoriser l’accès de l’association aux réunions et travaux des élus et des personnes publiques associées, mais également assurer la communication des documents produits.
Concernant les associations agréées, il y a donc une véritable exception à l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 selon lequel seuls les documents achevés sont transmis : en vertu de l’article L. 121-5 du code de l’urbanisme, les associations locales d’usagers agréées et les associations agréées pour la protection de l’environnement ont en effet accès au projet de PLU, sur toute la durée de l'élaboration et sur toutes les pièces.
Avis n°20060777 de la CADA :
« La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 16 février 2006 votre demande de conseil relative au caractère communicable à une association agréée du projet du plan local d'urbanisme (PLU) avant que celui-ci ne soit adopté.
La commission estime que le " projet de plan ", au sens de l'article L.121-5 du code de l'urbanisme qui dispose notamment que " Les associations locales d'usagers agréées (...) ainsi que les associations agréées mentionnées à l'article L.252-1 du code rural sont consultées, à leur demande, pour l'élaboration des (...) plans locaux d'urbanisme. Elles ont accès au projet de (...) plan dans les conditions prévues à l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 (...) ", doit s'entendre comme visant les différentes composantes du PLU proprement dit : rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes.
Pour ces documents, l'article L.125-1 du code de l'urbanisme garantit, au profit des seules associations agréées, un accès permanent, quel que soit le stade de leur élaboration (rédaction de l'avant-projet par un groupe de travail, adoption du projet par le conseil municipal, déroulement de l'enquête publique, approbation du projet définitif par le conseil municipal) selon les modalités prévues par l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978. »
C.D.